pengukuran kinerja pada sektor publik

A.     PENGERTIAN TENTANG PENGUKURAN KINERJA 

            Pengukuran kinerja merupakan suatu proses sistematis untuk menilai apakah program kegiatan yang telah direncanakan telah dilaksanakan sesuai dengan rencana tersebut dan apakah telah mencapai keberhasilan yang telah ditargetkan pada saat perencanaan. Pengukuran kinerja dimulai dengan proses penetapan indikator kinerja yang memberikan informasi sedemikian rupa sehingga memungkinkan unit kerja sektor publik untuk memonitor kinerjanya dalam menghasilkan output dan outcome terhadap masyarakat. Pengukuran kinerja adalah instrumen yang digunakan untuk menilai hasil akhir pelaksanaan kegiatan terhadap target dan tujuan kegiatan yang telah di tetapkan sebelumnya.

            Pengukuran kinerja terdiri dari aktivitas pendokumentasian proses pelaksanaan yang terdiri atas proses dan aktivitas yang dilakukan untuk mengubah input (sumber daya yang di gunakan selama kegiatan) menjadi output (barang dan jasa yang dihasilkan dari sebuah kegiatan). Pengukuran kinerja dilanjutkan dengan penilaian keluaran yang dilakukan dengan membandingkan perubahan ekonomi atau perubahan sosial dan pelaksanaan sebuah kegiatan atau kebijakan terhadap tujuan atau kebijakan yang telah ditetapkan. Selanjutnya diakhiri dengan penyusunan laporan pertanggungjawaban kinerja dalam rangka pemenuhan akuntablitas publil. Hasil kerja organisasi sektor publik harus dilaporkan dalam bentk laporan pertanggungjawaban kinerja. Pembuatan laporan tersebut merupakan manifestasi dilakukannya akuntabilitas kinerja.

B.     PENGUKURAN KINERJA DAN FUNGSI PENGEDALIAN MANAJEMEN ORGANISASI SEKTOR PUBLIK

            Mahmudi (2007) membagi fungsi pengendalian menjadi dua jenis, yaitu pengendalian formal dan informal.  Pengendalian formal dilakukan melalui saluran komunikasi formal berupa aktivitas-aktivitas resmi organisasi yang besifat rutin, seperti perumusan strategic, perencanaan strategic, penganggaran, operasionalisasi anggaran, dan evaluasi kinerja.  Pengendalian informal dilakuka melalui jalur komunikasi informal seperti komunikasi langsung, pertemuan informal, diskusi, memo, observasi ke lapangan, jamuan atau disebut juga melalui Metode Management By Walking Around. Desain system pengendalian manajemen yang baik adalah desain yang mampu menyelaraskan antara pengendalian manajemen formal dan informal. Pengendalian informal menjadi sangat penting jika dapat menutupi kelemahan yang ada pada pengendalian formal yang ditrapkan organisasi tersebut. Dalam organisasi pemerintahan, biasanya lebih menggunakan pengendalian formal. Namun demikian, semenjak adanya konsep New Public Managemen, pendekatan pengendalian manajemen organisasi sector public, terutama pemerintahan, menjadi lebih fleksibel, yaitu kombinasi antara pengendalian formal dan informal.

            Dalam bidang akuntansi, F. W Taylor mengembangkan konsep pengendalian dalam akuntansi manajemen. Pengendalian dala akuntansi manajemen terkait dengan pengendalian biaya dan pengendalian anggaran yang dikendalikan melalui pusat pertanggung jawaban akuntansi. Perkembangan terkini memungkinkan pengendalian biaya dan anggaran tidak secara langsung terkait dengan input atau tidak te rbatas pada pengendalian keuangan, sebagaiman konsep pengendalian tradisional. Melainkan, pengendalian dapat dilakukan melalui pengendalian aktivitas. Dari konsep ini muncullah konsep activity-based-costing,activity-based-budgeting, dan activity-based management. System pengukuran kinerja sektor publik adalah suatu system yang bertujuan untuk membantu manajer public untuk menilai capaian suatu strategi melalui tolok ukur kinerja yang ditetapkan.

            Tolok ukur kinerja tersebut dapat berupa pengukuran kinerja keuangan dan nonkeuangan. Pengukuran kinerja ini sangat penting untuk menilai akuntabilitas organsasi dan manajer dalam menghasilkan pelayan public yang lebih baik. Akuntabilitas bukan sekedar kemampuan menunjukkan bagaimana uang public tersebut telah dibelanjakan, tetapi meliputi kemampuan menunjukkan bahwa uang public tersebut telah dibelanjakan secara ekonomis, efesien, dan efektif (konsep value for money). Artinya, bahwa setiap rupiah yang dibelanjakan pemerintah harus berdampak terhadap kepentingan dan kebutuhan public sesuai dengan tuntutan public, serta dapat dipertanggungjawabkan kepada public.

            Mahmudi (2007 : 14) mengidentifikasi tujuan dilakukannya pengukuran kinerja pada organisasi sector public, yaitu :

a.         Mengetahui tingkat ketercapaian tujuan organisasi;

b.         Menyediakan sarana pembelajaran bagi pegawai;

c.         Memperbaiki kinerja untuk periode berikutnya;

d.         Memberikan pertimbangan yang sistematik dalam pembuatan keputusan pemberian reward dan punishment.

e.         Motivasi pengawai;

f.          Menciptakan akuntabilitas.

            Sedangkan manfaat disusunnya pengukuran kinerja bagi organisasi pemerintahan adalah (Mardiasmo, 2009 : 122):

a)      Memberikan pemahaman mengenai ukuran yang digunakan untuk menilai kinerja manajemen;

b)      Memberikan arah untuk mencapai target kinerja yang telah ditetapkan.

c)      Untuk memonitor dan mengevaluasi pencapaian kinerja dan memandingkannya dengan target kinerja serta melakukan tindakan korektif untuk memperbaiki kinerja;

d)      Sebagai dasar untuk memberikan penghargaan dan hukuman (reward and punishment) secara objektif atas pencapaian prestasi yang diukur sesuai dengan system pengukuran kinerja yang telah disepakati;

e)      Sebagai alat komunikasi antara bawahan dan pimpinan dalam rngka memperbaiki kinerja organisasi;

f)       Membantu mengidentifikasi apakah kepuasan pelanggan sudah terpenuhi;

g)      Membantu memahami proses kegiatan instansi pemerintah;

h)      Memastikan bahwa pengambilak keputusan dilakukan secaa objektif.

            Berdasarkan tujuan dan manfaat diatas, pengukuran kinerja sector public dilakukan untuk memenuhi tiga maksud, adalah sebagai berikut (Mardiasmo, 2009: 121)

1.      Pengukuran kinerja sector public dimaksudkan untuk membantu memperbaiki kinerja pemerintah, maksudnya adalah untuk membantu pemerintah berfokus pada tujuan dan sasaran program unit kerja. Akibatnya, hal ini dapat meningkatkan efesiensi dan efektivitas organisasi sector public.

2.      Ukuran kinerja sector public digunakan untuk pengalokasian sumber daya dam pembuatan keputusan.

3.      Ukuran kinerja sector public dimaksudkan untuk mewujudkan akuntabilitas public dan memperbaiki komunikasi kelembagaan.

C.     KESESUAIAN DESAIN PENGUKURAN KINERJA DENGAN DESAIN SISTEM PENGENDALIAN MANAJEMEN 

                        Pengukuran kinerja merupakan alat bagi manajemen untuk menilai keberhasilan organisasi. Apabila organisasi sector public tersebut mampu menyediakan pelayanan public yang murah dan akuntabilitas, maka organisasi tersebut akan memperoleh kepercayaan dan dukungan public. Mengukur keberhasilan pada organisasi bisnis. Terdapat beberapa hal yang perlu dijawab untuk mengetahui keberhasilan suatu organisasi sector public, yaitu sebagai berikut (Mahmudi, 2007: 13)

1)      Apa yang sebenarnya akan diukur ?

2)      Skala atau ukuran apa yang akan digunakan ?

3)      Berapakah toleransi kesalahan yang akan diterima ?

4)      Siapa yang akan mengukur ?

5)      Untuk siapa informasi kinerja tersebut dan apa yang akan mereka lakukan dengan laporan hasil kinerja tersebut ?

            Desain system pengendalian yang efektif harus mempertimbangkan beberapa faktor. Sudrajat (2007) menyebutkan faktor-faktor yang perlu menjadi pertimbangan dalam menyusun system pengendalian manajemen, yang nantinya juga akan memengaruhi dalam menyusun system pengukuran kinerja, yaitu sebagai berikut :

1.         Desain system pengendalian tergantung pada karakteristik lingkungan yang dihadapi. Karakteristik lingkungan yang dihadapi akan mempengaruhi efektivitas pengendalian manajemen yang digunakan. Oleh karena itu, pemahaman terhadap karakteristik lingkungan organisasi merupakan dasar untuk merancang system pengendalian yang efektif. pende katan ini dinamakan dengan pendekatan kondisional atau kontijensi (contingency approach). Pendekatan kontinjensi diperlukan untuk menciptakan system pengukuran kinerja yang andal. Dalam konteks organisasi sector public, yang memiliki karakteristik lingkungan dengan ketidakpastian lingkungan yang tinggi,sasaran organisasi yang samar, dan banyaknya variasi kepentingan dari berbagai pihak ( Untoro,2010), menjadikan pendekatan kontinjensi sangat relevan digunakan untuk menyusun system pengukuran kinerja.

2.         Paradigm,merupakan peta yang menggambarkan kondisi lingkungan yang dihadapi oleh suatu organisasi. Paradigm akan memengaruhi cara anggota didalam organisasi untuk yang bersikap dan bertindak.

3.         System terdiri atas dua bagian, yaitu proses dan struktur. Proses terkait denga tahapan yang harus dilalui, sedangkan struktur terkait dengan komponen-komponen yang berkaitan satu dengan yang lainnya secara bersama-sama. Faktor proses dan struktur inilah yang yang kemudian harus saling terpadu  dan berintegrasi dengan system manajemen kinerja. Untuk menciptakan organisasi yang memiliki kinerja tinggi diperlukan system manajemen kinerja yang berintegrasi dengan system pengendalian manajemen.

4.         Keahlian manajerial (managerial skill). Keahlian atau kompetensi diperlukan untuk menjalankan system yang telah dirancang. Meskipun,system telah disusun dengan baik, namun jika anggota di dalam organisasi tersebut banyak yang tidak berkopeten untuk melaksanakannya, maka system tersebut tidak bisa berjalan.

D.     KONSEP VALUE FOR MONEY PADA PENGUKURAN KINERJA

            Konsep value for money merupakan konsep untuk mengukur ekonomi,efektivitas, dan efesiensi kinerja program, kegiatan dan organisasi. Konsep value for money (VFM) adalah konsep yang penting dalam organisasi sector public sehingga sering kali disebut dengan inti dari pengukuran kinerja sector public. VFM juga mengadung arti sebagai penghargaan terhadap nilai uang. Hal ini berarti setiap rupiah harus dihargai secara yang layak dan digunakan sebagaimana mestinya (Mahmudi,2007). Selain konsep VFM, terdapat juga pendekatan yang lebih baru dalam manajemen kinerja sector public yaitu konsep best practice atau best value yang merupakan peluasan dari konsep VFM.

            Untuk mengimplementasikan konsep VFM pada pengukuran kinerja diperlukan pengembangan indicator kinerja. Indicator kinerja dikembangkan dari variable kunci yang berhasil didentifikasi oleh organ isasi untuk unit kerja yang terkait untuk dapat diketahui tingkat capaian kinerjanya. Indicator kinerja tersebut kemudian dibandingkan dengan target kinerja atau standar kinerja. Pada dasarnya pengembangan indicator kinerja meliputi pengembangan indicator makro dan mikro. Indicator kinerja makro digunakan pada tingkat korporat atau organisasi organisasi induk, sedangkan indicator kinerja mikro digunakan pada tingkat unit unit kerja.

            Begitu juga dengan orientasi pengembangan indicator kinerja hendaknya harus seimbang, yaitu tidak hanya mengembangkan indikator kinerja keuangan saja, melainkan juga indicator kinerja nonkeuangan, antara indicator hasil dengan indicator proses, dan antara indicator kuantitatif dengan indicator kualitatif. Indicator keuangan hanya menekankan pada input dan output yang terbatas pada anggaran dan realisasinya. Sementara indicator nonkeuangan lebih menekankan pada outcome, seperti kepuasan pelanggan, kualitas layanan, cakupan layanan. Pengukuran kinerja VFM dapat membuat keseimbangan antara pengukuran hasil dengan pengukuran proses. Indicator efektivitas dalam VFM berorentasi pada hasil dan lebih bersifat kualitatif, sedangkan indicator ekonomi dan efesiensi lebih berorentasi ada proses dan lebih bersifat kuantitatif.

a)      Pengkururan Ekonomi

            Ekonomi adalah hubungan antara pasar dan masukan (cost of  input). Dengan kata lain, ekonomi adalah praktik pembelian barang dan jasa input dengan tingkat kualitas tertentu pada harga terbaik yang dimungkinkan (Mardiasmo, 2009), mahmudi (2007) mengartikan ekonomi sebagai perbandingan antara input sekunder (bahan baku, personel, dan infrastruktur) dengan input primer (kas). Dalam konteks organisasi pemerinahan, ukuran ekonomi berupa berapa anggaran yang dialokasikan untuk membiayai aktivitas tertentu. Apabila sumber daya yang dikeluarkan berada di bawah anggaran maka terjadi penghematan, sedangkan sebaliknya, apabila di atas anggaran maka terjadi pemborosan. Sehingga pada pengukuran ekonomi berhubungan dengan menjawab pertanyaan-pertanyaan sebagai berikut (Mardiasmo, 2009:133)

1)      Apakah biaya organisasi lebih besar dari yang telah dianggarkan oleh organisasi ?

2)      Apakah biaya organisasi lebih besar dari biaya organisasi lain yang sejenis yang dapat diperbandingan ?

3)      Apakah organisasi telah menggunakan sumber daya keuangannya secara optimal ?

b)      Pengukuran Efesiensi

            Efesiensi merupakan hal penting dari ketiga   pokok bahasan value for money. Efesiensi diukur dengan rasio antara output dengan input. Semakin besar output dibandingkan input, maka semakin tinggi tingkat efesiensi suatu organisasi (Mardiasmuh, 2009). Ukuran efesiensi mengukur biaya atas output (cost of output). Ukuran efesiensi mengukur seberapa baik organisasi mampu memanfaatkan sumber daya yang dimilikinya untuk menghasilkan output (Mahmudi, 2007). Dalam pengukuran kinerja value for money , efesiensi dapat dibagi menjadi dua, yaitu (a) efesiensi alokasi (efesiensi 1) dan (b) efesiensi teknis atau manajerial (efesiensi 2). Efesiensi alokasi terkait dengan kemampuan untuk mendayagunakan sumber daya input pada tingkat kapasitas optimal. Efesiensi teknis (mnajerial) terkait dengan kemampuan mendayagunakan sumber daya input pada tingkat output tertentu.

            Proses kegiatan operasional dapat dikatakan efesien apabila suatu produk atau hasil kerja tertentu dapat dicapai dengan penggunaan sumber daya dan dana yang serendah-rendahnya (spending well). Perbaikan terhadap efesiensi dapat dilakukan dengan beberapa cara, antara lain (Mardiasmo, 2009: 134):

1.         Meningkatkan output pada tingkat input yang sama;

2.         Meningkatkan output dalam proporsi yang lebih besar daripada proporsi peningkatan input;

3.         Menurunkan input pada tingkat output yang sama;

4.         Menurunkan input pada tingkat proporsi yang lebihbesar daripada proporsi peningkatan output.

c)      Pengukuran Efektivitas

            Efektivas adalah ukuran berhasil tidaknya suatu organisasi mencapai tujuannya. Apabila suatu organisasi berhasil mencapai tujuan, maka organisasi tersebut telah berjalan dengan efektif. Efektivitas hanya melihat apakah suatu program atau kegiatan telah mencapai telah mencapai kegiatan yang telah ditetapkan. Pengukuran efektifitas mengukur hasil akhir dari suatu pelayan yang dikaitkan dengan outputnya (cost of outcome). Indicator efektivitas menggambarkan jangkauan akibat dan dampak (outcome) dari keluaran (output) program dalam mencapai tujuan program. Semakin kontribusi output yang dihasilkan berperan terhadap pencapaian tujuan atau sasaran yang ditentukan, maka semakin efektif proses kerja suatu unit organisasi. Pengukuran efektivitas bisa dilakukan hanya dengan outcome. Jika suatu program dinyatakan efektif dan efesien, maka program tersebut dapat dikatakan cost-effectiveness.